O ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), determinou que os estados, o Distrito Federal e os municípios sigam o modelo federal de transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares consolidado a partir de determinações da Corte.

Dessa forma, caberá aos Tribunais de Contas e aos Ministérios Públicos estaduais a adoção de providências para assegurar que a execução das emendas, no âmbito dos entes federativos, siga esse parâmetro a partir do orçamento de 2026. 

A decisão foi tomada na quinta-feira na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 854, na qual o STF declarou a inconstitucionalidade do chamado “orçamento secreto” e determinou a adoção de medidas para garantir a transparência e a rastreabilidade dos recursos federais provenientes de emendas parlamentares. Muitas das medidas foram consolidadas com a edição da Lei Complementar 
nº 210/2024.

Na análise do advogado administrativista João Paulo Lacerda da Silva, presidente do Instituto de Direito Administrativo de Mato Grosso do Sul (Idams) e associado à Associação Nacional dos Advogados nos Tribunais de Contas (Anatricon), a manifestação do ministro é acertada, pois chegou o momento de avançar sobre o controle e transparência de emendas para estados e municípios.

Para ele, essa é uma medida mais que necessária não só para dar “transparência” aos recursos públicos que são destinados a estados e municípios, mas também para garantir a “eficiência” na aplicação dessas verbas. 

“Se isso realmente virar uma realidade, o ministro não estaria ‘inventando a roda’, porque o princípio da transparência decorre da publicidade que está previsto de forma explícita na Constituição Federal, assim como o princípio da eficiência”, declarou.

João Paulo Lacerda completou que o Artigo 37 da Constituição Federal é muito claro ao dizer que a administração pública de qualquer dos Poderes (União, estados, Distrito Federal e municípios) “deverá obedecer” aos princípios da publicidade e da eficiência.

“Veja que o texto da Constituição é impositivo e usa o verbo obedecer e não fala somente da União, mas inclui de forma expressa os estados e municípios”, comentou.

O presidente do Idams lembrou que os recursos públicos, como o nome já diz, “são públicos, do povo, oriundos dos impostos que a população paga e, por isso, devem ser bem aplicados”.

O advogado administrativista reforçou que a população tem de saber quanto o estado ou o município recebeu de recursos públicos da União e em que esse dinheiro será aplicado. “Se realmente a aplicação foi correta, se atendeu às necessidades da população. Sem transparência e rastreabilidade dos recursos, como haverá fiscalização da população?”, questionou.

Ele assegurou que o dinheiro público tem que ser aplicado para atender os interesses da população e não do gestor. “Por isso, a Constituição coloca como princípio a eficiência. Não importa o valor ou tamanho da obra ou serviço, eles têm de ser eficientes, que sejam para o atendimento da população”, disse.

Para Lacerda, “é inadmissível que em 2025 estejamos ainda discutindo sobre transparência e eficiência na aplicação dos recursos públicos”.

“A Constituição Federal não admite escuridão diante da aplicação dos recursos públicos. O Artigo 37 traz que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”, citou.

ENTENDA MAIS

A decisão do ministro Flávio Dino se deu em resposta à petição da Associação Contas Abertas, da Transparência Brasil e da Transparência Internacional – Brasil, admitidas no processo como interessadas.

“Elas sustentam que, apesar dos avanços nos mecanismos de controle das emendas federais, as emendas estaduais, distritais e municipais “padecem de profunda opacidade”.

Como exemplo, citam que 14 estados não informam o beneficiário da emenda nos seus portais de transparência, enquanto outros 17 não informam a localidade do gasto. Além disso, 12 estados não detalham o histórico de execução e seis não informam o objeto da emenda.

Acrescentam, ainda, que o estudo “Índice de Transparência e Governança Pública – Municipal” (ITGP 2025) que avaliou 329 prefeituras em 11 estados, divulgado neste mês, aponta que 37% delas não divulgaram nenhuma informação sobre as emendas recebidas. 

Para Dino, essa situação impõe ao STF o enfrentamento do tema no âmbito da ADPF 854, reafirmando sua função de uniformizar os padrões de legitimidade e moralidade na execução orçamentária, a fim de erradicar distorções “que minam a confiança pública e comprometem a efetividade dos direitos fundamentais”. 

Segundo o relator, não faz sentido que o dever de identificar a origem e os beneficiários finais dos recursos públicos se limite ao plano federal, permitindo que os vícios persistam nos níveis estadual, distrital e municipal.

Ele explicou que a interpretação dada pelo STF às normas constitucionais sobre o processo legislativo orçamentário e a execução das emendas no plano federal deve ser respeitada obrigatoriamente pelos demais entes federativos.

Na decisão, o ministro determina ainda que o Tribunal de Contas da União (TCU), a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) desenvolvam programas de apoio a estados e municípios.

As ações incluirão a elaboração de manuais, treinamentos e compartilhamento de soluções tecnológicas, para que apliquem o modelo vigente em nível federal.

Outra determinação foi a de que a execução orçamentária e financeira das emendas parlamentares de deputados estaduais, distritais e vereadores relativas ao exercício de 2026 somente poderá começar depois que governos e prefeituras comprovem perante os respectivos tribunais de contas que estão cumprindo as regras constitucionais de transparência e rastreabilidade.

Na quinta-feira, Dino conduziu mais uma audiência de contextualização para tratar das emendas parlamentares e acompanhar a adoção das medidas, no âmbito federal, das decisões do STF.

O ministro reconheceu que houve avanços significativos no controle e na rastreabilidade da execução das emendas após as decisões do Supremo.

Como exemplo, citou a reformulação do Portal da Transparência, que passou a concentrar as informações sobre aprovação e execução das emendas, e a aprovação da Lei Complementar nº 210/2024, que disciplina novas regras para as emendas parlamentares, além das resoluções do Congresso Nacional adequando às regras.

Outro ponto importante destacado pelo ministro foi a criação de contas específicas para o pagamento das chamadas “emendas Pix”, eliminando as antigas “contas de passagem” usadas para transferências de recursos fundo a fundo, que dificultavam a identificação do destino das verbas.

Dino também reforçou a importância de uma campanha publicitária por bancos, Agência Brasil e Empresa Brasileira de Comunicação (EBC), inclusive em canais comerciais, para divulgar os portais de transparência.

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